公共財政管理の3つの柱

前回の記事で、「公共財政管理（Public Finance Management: PFM）が開発途上国を変える」と書いた。ここでは、公共財政管理のポイントをご紹介したい。公共財政管理とは、公共部門の財政計画、予算編成、予算執行、経理・調達、会計報告、監査の一連の流れを管理すること。

公共財政管理には3つの柱（財政規律、資源の戦略的配分、効率的なサービスデリバリー）があり、各ステージで適切な管理を実現できるかがポイントとなる。

財政規律

実力以上の歳入を求めると歳入計画が甘くなり、財政支出が膨らむ。結果的に財政赤字が発生することとなる。例えば、一時的な資源価格の上昇によって、中期的な歳入計画を見誤ってはいけないということだ。また、選挙間近に人気取りのために補正予算を連発するようなことがあれば、財政規律が保たれているとは言えないだろう。

資源の戦略的配分

開発途上国では、少ない元手をいかに効率的に投資するかが重要となる。つまり、中長期的な開発計画に基づいた資源の戦略的配分が重要なポイントとなる。こうした認識を共有する国においては、中期支出枠組み（Medium-Term Expenditure Framework: MTEF）と呼ばれる中期計画を策定しているところもある。MTEFで決められた重点分野へ予算が重点的に配分されているかモニタリングすることが大切だ。

効率的なサービスデリバリー

経理・調達は適切かつ迅速に進んでいるか。効率的に運用されていないとすれば、どこに原因があるか。

公共財政管理の流れを把握するための7つのポイント

公共財政管理のコンセプトである三本柱をご紹介したが、実務家にとっては実務の流れを把握することはより重要となる。具体的には次の流れを把握しておきたい。

予算編成プロセス

まず、予算編成のプロセスを把握する必要がある。担当する国の会計年度は、何月から何月だろうか。また、内閣、議会、省庁、実施機関の予算策定に関する作業日程はどのようになっているだろうか。最終的に予算が確定し、実施機関へ予算配賦されるのはいつだろうか。1年の大まかな流れを把握しておきたい。

予算編成の作業日程

大枠を把握したら、もう少し細かくスケジュールを確認しておきたい。次年度予算の検討を開始してから議会の承認まで、だいたい8ヶ月程度を要するところが多いようだ。当然、予算編成の作業日程は国ごとで異なるため、以下の日程はあくまで参考として考えてほしい。

マクロ経済状況を分析。今後の経済状況の予測を行い、歳入の予測を行う。それに基づき、各セクターで使うことができる予算の上限を内閣が承認する。その後、各省庁で予算計画を作成し、概算要求に基づいて財務省が査定を行う。最終的には議会が承認することで、次年度予算が確定することとなる。

• 8ヶ月前　マクロ経済枠組み策定
• 7ヶ月前　セクター別予算上限確定、内閣が予算方針とシーリングの承認
• 6ヶ月前　予算編成開始
• 5ヶ月前　執行省庁　概算要求提出
• 4ヶ月前　財務省による査定
• 2ヶ月前　政府予算化案策定　議会へ提出
• 0ヶ月前　予算が議会で承認

予算編成手法

予算編成のアプローチは大きく分けて2通りある。インプット・コントロールは、予算を項目ごとに積み上げで合計を予算計上する手法で、日本が採用している。歳出項目を積算することから項目予算とも呼ばれる。一方、アウトプットコントロールは、成果に応じて予算配賦するアプローチで、アメリカが採用している。業績予算とも呼ばれる。

中期支出枠組み（Medium-Term Expenditure Framework: MTEF）

国家開発計画の中期的な支出計画。3～5年ごとに進捗や予算執行状況を見直すことで、国家戦略に基づいた事業展開がされているかモニタリングすることを目的としている。内部・外部環境によってマクロ経済や歳入は常に変動するため、多年度にわたる中期的な見通しを立てたうえで見直していくことが重要。また、行き当たりばったりの予算計画ではなく、国家戦略に基づく予算配賦がなされているかを確認する目安ともなる。ただし、単年度予算の策定を代替するものではなく、あくまで目安。各年度の予算はMTEFの有無にかかわらず議会承認を必要とするのが一般的。

国庫管理（Treasury）

国庫管理は、現預金の管理（政府公金口座の管理）、資金配賦、債務管理からなる実際のお金の管理のこと。

予算執行サイクル

歳出権限、支出権限、支出負担行為、債務認識、支出など、予算執行の一連の流れを把握することが重要。個別案件の実施に際し、予算の未達が原因で事業が滞る場合は、どこで予算執行サイクルが目詰まりを起こしているのかを検証する必要がある。

監査

コンプライアンス監査、財務監査、業績監査など。内部監査と外部監査がそれぞれ牽制機能を果たしているか確認したい。

公共財政管理の実務への応用

PFMの視点は、大きく2つある。プロジェクト実施中のリスクにどう対処すべきか。実施中の案件のボトルネック（阻害要因）のうち、PFMが原因となっているものがないか確認する。この2点に合致する場合、予算計画から執行までの一連の流れの中で、どこで目詰まりを起こしているのかを検討する必要がある。

PFMのサイクルにおいて、問題の所在はどこにあり、どのような対処が可能なのかを考えることが重要。開発途上国政府のサイクルの中で、プロジェクトの業務フローがどこに位置付けられるか考えることが、問題解決の第一歩となる。

また、各国の弱みを把握するための便利なツールがある。世界銀行が開発したPFM診断ツール（Public Expenditure and Financial Accountability: PEFA）を使えば、国ごとのスコアを見ることができる。公共財政管理のサイクル項目ごとにスコア付けされており、ボトルネックがよくわかる。サイクルのどの部分で目詰まりを起こしやすいか、クセをあらかじめ把握しておくために効果的だ。

JICAの技術協力プロジェクトでは、全国展開の前に小規模なパイロット事業を行うことが多い。PDCAサイクル（Plan-Do-Check-Act）を通じて、問題の所在の確認と改善を繰り返すことで、目詰まりの起きない事業モデルが完成する。こうした地道な確認作業を経て、全国展開することが多い。

パイロット事業がうまく回るかPDCAサイクルで試行錯誤しながらモデルを作り上げる作業は、公共財政管理の実務への応用として良い例だろう。

^{※この記事は、2月10日に開催されたワシントンDC開発フォーラムで議論された内容をまとめたもので、文責は著者にあります。}

によれば、スイスが月額2,500フラン（約30万円）の給付を全国民（成人）に対して行うことを検討していると報じた。

ベーシック・インカム（Basic Income）と呼ばれる社会保障制度の一環で、老若男女、働いているか否かを問わず、全国民に最低限の所得を補償するものだ。

フィンランドが同様の制度の導入を検討していると報じられたが、実際に国民投票を実施するのはスイスが初となる。2016年6月に実施される国民投票には世界中の注目が集まる。

また、成人に対するベーシック・インカムとは別に、子供一人当たり月額625フラン（約7万円）の子供給付制度の導入も検討されているようだ。

予算規模は年間2,080億スイスフラン（約25兆円）で、税金のほか、社会保険（Social Insurance）や公的扶助（Social Assistance）に充てられている予算を組み替えて捻出される見込み。

ヨーロッパ諸国でベーシック・インカムの検討が進んでおり、どの程度成果が表れるか、注目が集まる。これから社会保障制度整備をはじめる開発途上国にとって、新しい先例ができることになるかもしれない。

プロジェクトリーダーを務めたハフェズ・ガネム世銀副総裁は、「中東情勢の議論が政治問題に終始し、経済的観点から分析・議論が行われることは少なかった」と語った。

前回の記事に続き、ブルッキングス研究所と国際協力機構（JICA）が行ったアラブの春に関するパネルディスカッションを振り返りたい。

プロジェクトリーダーを務めたハフェズ・ガネム世銀副総裁は、「中東情勢の議論が政治問題に終始し、経済的観点から分析・議論が行われることは少なかった」と語った。こうした背景を踏まえれば、今回の書籍が経済分析に重きを置いたことは、画期的な取り組みであり、大きな付加価値を生んだといえる。ここではガネム氏の分析をもとに、要点をまとめる。

経済成長が順調でも人々の不満が爆発した理由とは？

ガネム氏によれば、経済成長の恩恵を多くの人が受け取っていなかったことが大きな理由のようだ。

アラブの春以前、中東・北アフリカ諸国の経済成長は順調だった。過去20年間で経済は順調に右肩上がり。しかし、他の地域に比べて、人々の日常生活に対する満足度はとても低い傾向にあった。汚職やガバナンスの問題が影響したと考えることもできる。しかし、直接の原因はただ一つの問いに集約できるだろう。

「経済成長で誰が得をしたのか？」

チュニジアのケースを考えてみよう。国民の満足度を調べた調査結果がある。「不満」と答えた人の大多数が、「経済成長が不十分」という理由をあげた。なぜだろうか。チュニジア経済は順風満帆だったはず。

ガネム氏の仮説は、「多くの人々が経済成長の恩恵を受けていなかったため」というもの。つまり、経済成長は順調だったが、インクルーシブ成長ではなかったというわけだ。

経済成長の恩恵を受けていなかったのは誰？

では、誰が成長の恩恵を受けなかったのだろうか。チュニジアのケースでは、若年層、女性、小規模農家だ。

若年層の失業問題はどうだろうか。チュニジアの場合は、他の地域と比べても低水準だったが、若年女性の失業率は高かった。また、若年男性についても、雇用されていたが、不安定なインフォーマルセクターでの雇用が多くを占めていた。

貧困指標からも富の分配に差がある状況が伺える。アラブ諸国の貧困率を地域別にみてみると、農村部の数値が都市部よりもはるかに高い。

中東地域での開発アプローチのあり方

国際社会は、中東地域での開発協力をどのように考えるべきだろうか。まず、長期的視点でインクルーシブ成長と社会正義を考え、中東地域の安定に貢献することを忘れてはならない。紛争問題や秩序回復は、経済的な視点なしには達成できない課題だ。

また、パネリストからは、「実施（Implementation）」が次の課題となるという声が上がった。制度や政策づくりで方針が明確になることは結構なことだが、実施機関がついてこなければ何も実現しない。地に足の着いた事業展開を実現するための組織づくり、能力強化が不可欠となるだろう。

さらに、農村開発と不平等の問題を本書が指摘している点も重要なポイントだ。右肩上がりのマクロ経済指標のみに注目すると、順風満帆と勘違いしてしまう。遅れがちな農村開発や、成長によって悪化してしまった不平等の問題へ目を向けることこそが、アラブの春の不満が爆発した原因と向き合うこととなる。

今回の研究プロジェクトのメッセージは、政治や安全保障の観点からのみ中東情勢を分析することは不十分であり、経済のダイナミックスや要因を分析し、抜本的な公共セクター改革を通じて長期的に達成する必要があることを示しているのかもしれない。